निजामती सेवामा पद सोपान र अतिरिक्त सचिवको विवाद

– कुमार दाहाल 

कर्मचारीतन्त्र र योग्यता प्रणालीकाे सुरुवात चीनमा भए पनि यसको प्रभाव र विकासअमेरिका र पश्चिममा भयो । र, योग्यता प्रणालीले बेलायत र अमेरिकी शासित मुलुकहरूमा प्रभाव जमायो। यद्यपि नोकरशाही पुँजीवादी अवधारणा होइन । यो सरकारी नीतिको वितरण प्रणालीसँग सम्बद्ध छ। तर, सरकारसँग काम गर्ने कर्मचारीको विकल्प छैन भन्ने विषय सन् १९८० को दशकसम्म अकाट्य रह्यो।

सरकारी वितरण प्रणालीमा नतिजा दिने कर्मचारीतन्त्र हो। तर आफ्नो योग्यता र स्वार्थमा कर्मचारी केन्द्रित हुँदा नतिजा आफैतिर लुकाउँछ भन्ने आरोप कर्मचारीलाई लाग्न थाल्यो र उनीहरु निजी क्षेत्र जस्तै योग्य कर्मचारी पदमा हुनुपर्छ भन्ने मान्यता राख्न थाले। यही मान्यताले परम्परागत कर्मचारीतन्त्रमाथि ठूलो परिवर्तन ल्यायो। र यो परिवर्तन विशेषगरी डेनमार्क, न्यूजिल्यान्ड, नर्वे जस्ता स्क्यानडेनेभियन देशहरूमा बढी उपयोग भयो र भइराखेको छ। यो कर्मचारीतन्त्र संसारकै नतिजा दिन सक्ने संस्थाको रूपमा अहिले सार्वजनिक कर्मचारी प्रशासनको अध्ययनको विषय भएको छ।

श्रेणीगत तह व्यवस्थाले नतिजा होइन व्यक्तिको उपयोगमा बढी ध्यान दिन्छ। यद्यपि यसका थुप्रै आलोचना छन् अहिलेको हाम्रो निजामती सेवा यसैको एउटा उदाहरण हो। जसले जनताको मन जित्न सकेको छैन। तर पदमा बसेर कर्मचारीहरू रमाएकै छन्। यो चुनौती सामना गर्न हाम्रोमा कर्मचारी प्रशासनको पुनर्संरचना जरुरी छ।

कर्मचारीतन्त्र र पद सोपान फरक विषय हुन्। पद सोपान संगठनको अवधारणा हो। कर्मचारीतन्त्रको होइन । कर्मचारीतन्त्र सरकारको वितरण प्रणालीमा उपस्थित हुने यन्त्र मात्र हो। म्याक्सवेबरले योभन्दा बढी कर्मचारीतन्त्रको व्याख्या गरेका छैनन्। कर्मचारीतन्त्रलाई व्यवस्थित कार्यविभाजन गर्ने काम हेनरी फेवलको संगठनको सिद्धान्तले गर्‍यो। पद सोपान यही संगठन सिद्धान्तको एउटा हाँगो हो। पद सोपानभित्र श्रेणीगत व्यवस्था (rank in man) र तहगत व्यवस्था (rank in position) को धारणा भिन्नै छ। जहाँ अमेरिकी शासन प्रभावी भयो त्यहाँ rank in position अर्थात् तहगत प्रणाली लागू हुँदै गयो। व्यक्तिको गुण र योग्यताको आधारमा कार्यविभाजन गर्ने पद्धति जसलाई तहगत धारणामा बुझिन्छ।

अमेरिकी शासनको प्रभाव परेका फिलिपिन्स इन्डोनेसिया भियतनाम जस्ता मुलुकहरूमा प्रचलनमा छ। बेलायतबाट उपनिवेशित मुलुकहरू भारत बङ्गलादेश पाकिस्तानमा श्रेणीगत प्रणाली (rank in man) छ। यही भारतीय प्रशासन र संगठनको प्रभाव र प्रयोग नेपालमा पर्यो । श्रेणीगत तहमा व्यक्ति र योग्यतालाई समान व्यवहार , सुविधा र जिम्मेवार दिइन्छ। र, व्यक्तिको योग्यता अनुसार फरक व्यवहार पनि गरिन्छ। जुन व्यवहार श्रेणीगत तहमा प्रयोग गर्न मुस्किल छ। श्रेणीगत तह व्यवस्थाले नतिजा होइन व्यक्तिको उपयोगमा बढी ध्यान दिन्छ। यद्यपि यसका थुप्रै आलोचना छन् अहिलेको हाम्रो निजामती सेवा यसैको एउटा उदाहरण हो। जसले जनताको मन जित्न सकेको छैन। तर पदमा बसेर कर्मचारीहरू रमाएकै छन्। यो चुनौती सामना गर्न हाम्रोमा कर्मचारी प्रशासनको पुनर्संरचना जरुरी छ।

९० को दशकपछि कर्मचारीतन्त्रको विकल्पको रुपमा आउटसोर्सिङ र contacting out जस्ता धारणालाई सरकारी पक्षले पचाएन। निजी क्षेत्रले यही योग्यताको आधारमा मानव स्रोतको ठूलो उपयोग गर्यो। तर सरकारी क्षेत्रमा यो प्रभावी भएन। अहिले पद सोपानका यी कुनै अवधारणामा विभिन्न देशमा एकरुपता छैन। अब विषयको विज्ञता र गुणको आधारमा संसारमा कर्मचारीतन्त्रको योग्यता प्रणाली निर्धारित हुँदैछ। न्युजिल्याण्ड, नर्वे, क्यानडा र स्क्यानडेनेभियन देशहरूमा कर्मचारीतन्त्रका पुराना धारणा र सिद्धान्तले काम गरेका छैनन्।

त्यहाँ निजी क्षेत्रजस्तै सरकारी क्षेत्रमा कर्मचारीहरू छन्। आफ्नो रुचि योग्यता र विज्ञता अनुसार सेवा दिन्छन्। यसै अनुसार पैसा लिन्छन् र काम गर्छन् । त्यहाँ योग्यता प्रणाली, पद सोपान, श्रेणी वा तह को परम्परागत आधारमा व्यक्ति नियुक्ति हुँदैन। उनीहरु आफ्नो योग्यता विज्ञता र जिम्मेवारीको आधारमा बढी नतिजामुखी हुन्छन्। त्यसैले त्यहाँ भ्रष्टाचार छँदै छैन। कर्मचारीतन्त्रमाथि जनताको पूर्ण विश्वास छ। त्यो धारणा पनि कर्मचारीतन्त्रको परिभाषा भन्दा बाहिर छैन।

कुनै संस्था वा तन्त्रले नतिजा दिँदैन भने त्यसको सुधार जरुरी हुन्छ । यो व्यक्तिगत सुविधा भन्दा देशको विकासको लागि महत्वपूर्ण विषय हो। परिवर्तन गर्नलाई सरकारले कहिलेकाहीँ यस्ता आँटहरू गर्नुपर्छ। तर योभन्दा धेरै तल हामीले कर्मचारीको पद र गुण छुट्याउन अझै सकेका छैनौं। 

भर्खरै अमेरिकी राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रम्पले ४० हजार भन्दा बढी कर्मचारीलाई अवकाश दिए र नतिजा दिन नसक्ने कर्मचारीहरूलाई छुट्टीमा बस्न वा अवकाश लिन एलन मक्सले सार्वजनिक आह्वान नै गरे। विश्वको ठूलो प्रजातन्त्र र गुणकारी मानिने सरकारले यसो गर्दा त्यहाँको कर्मचारीतन्त्रमा कुनै हलचल भएन। कुनै आन्दोलन भएन र अब राष्ट्रपति ट्रम्पले आफूले भनेअनुसारको नतिजा दिनेछन् र जनतालाई सन्तुष्ट पार्नेछन् भन्ने विश्वास जनतामा छ।

त्यहाँको संविधान र नेतृत्वले गरेको प्रतिबद्धतालाई कर्मचारीतन्त्र र जनतालेअप्रजातान्त्रिक वा अलोकतान्त्रिक मान्दैनन्। किनकि यो अधिकार उनीहरुले मतदान मार्फत नेतालाई दिइसकेका छन्। उनीहरु यही विषयलाई लिएर सडकमा विरोधमा निस्कँदैनन्। के यही नीति नेपालले लागू गरेमा नेपालको कर्मचारीतन्त्र र राजनीतिले स्वीकार गर्ला । के यो विषय पद्धति भन्दा बाहिर छ ? कुनै संस्था वा तन्त्रले नतिजा दिँदैन भने त्यसको सुधार जरुरी हुन्छ ।

यो व्यक्तिगत सुविधा भन्दा देशको विकासको लागि महत्वपूर्ण विषय हो। परिवर्तन गर्नलाई सरकारले कहिलेकाहीँ यस्ता आँटहरू गर्नुपर्छ। तर योभन्दा धेरै तल हामीले कर्मचारीको पद र गुण छुट्याउन अझै सकेका छैनौं। किनकि देशमा सरकार मात्र रोजगारदाताको रुपमा अगाडि छ। निजी क्षेत्रले रोजगारको सुनिश्चितता अझै गर्न सकेको छैन। जब निजी क्षेत्रमा रोजगारीको सुनिश्चितता हुँदैन। सरकारी पद र तहमा स्थायित्व र वृति विकासका लागि पद, तह र योग्यतामा सधैंभरि आन्तरिक स्वार्थ हाबी हुने गर्छन्। अहिले हाम्रो अवस्था यही छ र कर्मचारीको गुण चिन्ने हो भने तहगत प्रणाली श्रेणीगत भन्दा बढी वैज्ञानिक छ। र बढी प्रचलनमा पनि छ।

अहिले हाम्रोमा संघीय निजामती सेवा ऐन प्रसव अवस्थामा छ। यसभित्र थुप्रै व्यक्तिगत, संस्थागत राजनीति र सबैको चासो छ। कर्मचारीतन्त्रको वितरण प्रणालीले ठूलो प्रभाव पार्छ भन्ने यसले देखाउँछ। अहिले तहगत र श्रेणीगत व्यवस्थाको विषयमा पनि संवाद चल्दैछ‌। यो अवधारणा नबुझिएको विवाद हो। श्रेणीगत व्यवस्थालाई विशेषगरी उच्च तहका कर्मचारीहरु प्रतिष्ठा ठान्छन्। सहसचिव, सचिव, विशिष्ट श्रेणी, प्रथम श्रेणी, द्वितीय श्रेणीले नतिजा दिँदैन। व्यक्तिले नतिजा दिन्छ। श्रेणीगत व्यवस्था व्यवस्थापनको पुरानो धारणा हो। यो भारतमा मुन्सी र बाबु साप बीचको खाडल भर्न अंग्रेजले ल्याएको कर्मचारी प्रशासन हो। अङ्ग्रेजहरूले यो धारणा नतिजामा भन्दा रोजगारी सिर्जना, समान तलब, समान व्यवहार र कर्मचारीको स्वार्थ अनुसार प्रयोग गर्न ल्याइएको नीति हो। तर यो नीति पछि सार्वभौमिक भयो।

तहगत प्रणाली श्रेणीगत प्रणालीभन्दा विपरीत वा फरक सिद्धान्त होइन। दुवैले नतिजामा जोड दिन्छन्। मात्र व्यक्तिको उपयोग गर्ने तरिका फरक छ। तहगत प्रणालीमा व्यक्तिको प्रयोग रुचि, योग्यता, विज्ञता अनुसार हुन्छ र फरक सुविधा दिन सकिन्छ। २०६४ सालमै सामान्य प्रशासन मन्त्रालयले तहगत प्रणालीको अध्ययन गरिसकेको छ। यसलाई निजामती सेवा ऐनको दोस्रो संशोधनले नै माग गरेको थियो। सङ्घीय, प्रदेश र स्थानीय तहमा त्यसै पनि निजामती सेवाको छाताभित्र पर्न नसकेकोले कर्मचारी आन्दोलन छन्। अब प्रदेश, स्थानीय, सङ्घ बीचमा श्रेणी र तहगत विभाजन भयो भने यसले उग्र रुप लिन्छ। माथिल्ला कर्मचारी श्रेणीमा बस्न रुचाउँछन्। यो गलत हो। यो मनोविज्ञानलाई राजनीतिज्ञहरुले बुझ्नुपर्छ। यसले नतिजा दिँदैन। व्यक्तिको अहम र प्रतिष्ठालाई मात्र स्थापित गर्छ।

कलिलै उमेरमा सचिव हुने र केही गरौँ भन्ने उमेरमा अवकाश हुने हाम्रो योग्यता प्रणालीको चलनले अतिरिक्त सचिवको जिम्मेवारीलाई समय र उमेरको बर्बादी मात्र ठान्ने तर्क अहिले तत् वर्गमा छ।

मुख्यत अहिलेको श्रेणीगत व्यवस्थाले बढुवा प्रणालीमा ‘बोटल नेक र क्याप’को काम गरेको छ। विशिष्ट श्रेणीका पदहरूको सीमितता र सोभन्दा तल्ला पदहरूको अत्यधिक सिर्जनाले बढुवा पद्धति बिथोलिएको छ। जसको प्रभाव कर्मचारीको मनोबल र उत्प्रेरणामा परेको छ। त्यसैले यो ‘बोटल नेक र क्याप’ खुल्ला गर्न अतिरिक्त सचिवको माग भएको हो। यो व्यवस्था कार्यसम्पादनलाई चुस्त बनाउन र व्यक्तिलाई नतिजामुखी बनाउन होइन पाइपलाइनमा बसेका कर्मचारीलाई भेन्टिलेसन दिन मात्र हो। नीतिगत तहमा पदमा दुई तहको व्यवस्था गरेमा यो ‘बोटल नेक’ हट्छ। र नीतिमा अस्थिरता नभएमा बढुवाका समस्याहरू केही वर्ष हट्छन्, मुख्य कुरा नीतिगत विश्वास र निरन्तरता हो। जिम्मेवारी र उत्तरदायित्व कार्यसम्पादनसँग नजोडिएको र यसको स्पष्ट निगरानी नहुने अवस्थामा अतिरिक्त सचिवको व्यवस्थाले केही वर्षमै संशोधनको माग गर्छ।

अतिरिक्त सचिवको व्यवस्था भारतमा पनि छ। तर त्यहाँ संघीय सेवाको सचिव हुन कपालको कञ्चट मात्र होइन पूरै कपाल फुल्नुपर्छ। र यसमा ठूलो अनुभवको परीक्षण समेत हुन्छ। तर कलिलै उमेरमा सचिव हुने र केही गरौँ भन्ने उमेरमा अवकाश हुने हाम्रो योग्यता प्रणालीको चलनले अतिरिक्त सचिवको जिम्मेवारीलाई समय र उमेरको बर्बादी मात्र ठान्ने तर्क अहिले तत् वर्गमा छ। अतिरिक्त सचिवको व्यवस्था प्रवृत्तिगत कारणले नेपालमा असफल भइसकेको हो । किनकि नेपालको कर्मचारीतन्त्र योग्यतामा भन्दा तेरो-मेरो हाम्रो र चाकरीमा बढी दौडिन थालेको छ। र राजनीति नेताहरू पनि यही चाहन्छन्। यसैमा उनीहरू कर्मचारीलाई नजिक ठान्छन् । पदीय स्वाभिमानमा रमाउने हाम्रो कर्मचारीतन्त्रमा समान पदहरूमा प्रवृत्तिगत द्वन्द छ।

जिम्मेवारी र उत्तरदायित्वमा लजाउने र पदमा रमाउने प्रवृत्तिले समान तहका पदहरु रुचाउँदैन र जिम्मेवारी बाँडफाँड गर्ने नेतृत्व र निकायमा समेत यो विवेक देखिँदैन। त्यसैले अतिरिक्त सचिवको पद दोहोरो जिम्मेवारी, उत्तरदायित्व र प्रयोगको हिसाबमा बढी प्रयोग हुन सक्छ। यी सबै विकृति हटाउन हामीलाई तहगत प्रणाली चाहिएको छ । स्थानीयदेखि संघसम्म सबै कर्मचारीलाई निजामती सेवाभित्र तहगत प्रणालीले आबद्ध गर्नुपर्छ। यो नै अहिलेको आवश्यकता हो। संघ प्रदेश र इकाईका स्थानीय तहका युनिटपिच्छे फरक सुविधा जिम्मेवारी र नाम पदहरु सिर्जना गर्नु हुँदैन। यसको असर सार्वजनिक संस्थान प्रतिष्ठान र निजी क्षेत्रमा समेत पर्छ। किनकि निजामती सेवा सार्वजनिक प्रशासनको मियो नीति हो। संविधान कानुन वा नीति बाझ्यो भन्दैमा फरक प्रयोग एउटै सेवाभित्र गर्नु हुँदैन। यो दीर्घकालीन हुँदैन।

(लेखक वाणिज्य, आपूर्ति तथा उपभोक्ता संरक्षण विभागका महानिर्देशक हुन् ।)